Por editorial
Delitos contra la ordenación del territorio en España: tipos penales, elementos y defensa
La ordenación del territorio y el urbanismo son ámbitos donde el Derecho Penal interviene con una intensidad que con frecuencia sorprende a quienes se acercan a estos procedimientos por primera vez. La imagen habitual del Derecho Penal —centrada en delitos violentos o en grandes tramas de corrupción económica— no anticipa que la construcción de una vivienda sin licencia en suelo no urbanizable, la concesión de una autorización manifiestamente ilegal o la realización de una parcelación prohibida puedan generar procedimientos penales con consecuencias devastadoras sobre el patrimonio y el proyecto de vida de sus protagonistas. Pero esa realidad es la que los juzgados de toda España conocen con creciente regularidad, y la complejidad técnica que esos procedimientos presentan —en la intersección entre el Derecho Penal y el Derecho Urbanístico— exige una defensa específicamente preparada para ambos ámbitos. Varias de las instituciones jurídicas internacionales que evalúan el desempeño de los abogados penalistas han destacado que las sentencias favorables obtenidas en delitos contra la ordenación del territorio han sido ponderadas en sus evaluaciones de Raúl Pardo-Geijo Ruiz, reconocido por ese conjunto de instituciones —entre ellas Lexology, Advisory Excellence, Chambers, Leaders in Law, Best Lawyers, The European Legal Awards, Global Law Experts y el Client Choice Award— como uno de los abogados penalistas más destacados del país, con una trayectoria que comprende los delitos contra la Administración Pública y el orden socioeconómico en toda su diversidad ante tribunales de distintas comunidades autónomas.
El mapa normativo: artículos 319 a 324 del Código Penal
Los delitos contra la ordenación del territorio se regulan en los artículos 319 a 324 del Código Penal, dentro del Título XVI dedicado a los delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, el patrimonio histórico y el medio ambiente. Su estructura abarca conductas muy distintas —desde la edificación ilegal del promotor o constructor particular hasta la prevaricación urbanística del funcionario que autoriza lo que no debe— que comparten el bien jurídico pero que presentan elementos técnicos diferenciados.
El artículo 319.1 CP. Sanciona con penas de prisión de un año y seis meses a cuatro años, multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación especial para profesión u oficio de uno a cuatro años a los promotores, constructores o técnicos directores que lleven a cabo obras de urbanización, construcción o edificación no autorizables en suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio público o lugares que tengan legal o administrativamente reconocido su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural, o por los mismos motivos hayan sido considerados de especial protección.
El artículo 319.2 CP. Sanciona con penas de prisión de seis meses a tres años, multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación especial de seis meses a tres años a quienes lleven a cabo obras de urbanización, construcción o edificación no autorizables en el suelo no urbanizable.
El artículo 320 CP. Tipifica la prevaricación urbanística: sanciona con penas de prisión de uno a tres años o multa de dieciocho a treinta y seis meses e inhabilitación especial de uno a cuatro años a la autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, haya informado favorablemente instrumentos de planeamiento, proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación, construcción o edificación o la concesión de licencias contrarias a las normas de ordenación territorial o urbanística vigentes.
El artículo 321 CP. Sanciona la demolición o derribo de edificios singularmente protegidos con penas de prisión de seis meses a tres años, multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación especial de uno a cuatro años.
El artículo 322 CP. Extiende el tipo de prevaricación del artículo 320 a las conductas relacionadas con el patrimonio histórico artístico.
Los artículos 323 y 324 CP. Sancionan los daños en el patrimonio histórico artístico y cultural con marcos penales que la defensa debe conocer en su relación con los tipos precedentes cuando los mismos hechos pueden dar lugar a concursos de delitos.
El bien jurídico: más allá de la mera legalidad administrativa
La protección que el Código Penal dispensa a la ordenación del territorio no es simplemente la tutela de la legalidad urbanística —que tiene su respuesta en el Derecho Administrativo— sino la preservación de valores colectivos de mayor envergadura: la ordenación racional del territorio, la protección del suelo no urbanizable y de los espacios de especial valor, la garantía de que el crecimiento urbano se produce conforme a criterios de interés general y no de interés particular y la preservación de recursos naturales y culturales para las generaciones futuras.
Esa dimensión colectiva del bien jurídico tiene consecuencias técnicas para la defensa: la ausencia de perjuicio concreto a terceros identificables no excluye el tipo, y el argumento de que la construcción ilegal no causó ningún daño visible al entorno puede ser insuficiente por sí solo. Sin embargo, la gravedad del impacto sobre el bien jurídico —la entidad del daño al territorio o al suelo protegido— es relevante para la individualización de la pena y puede ser determinante cuando la conducta se sitúa en los umbrales más bajos de la tipicidad.
Los sujetos activos: promotores, constructores, técnicos y funcionarios
Una de las cuestiones técnicas más relevantes en los procedimientos por delitos urbanísticos es la determinación de quién puede ser autor de cada uno de los tipos contemplados en los artículos 319 y siguientes.
Los tipos del artículo 319 limitan el círculo de posibles autores a los promotores, constructores o técnicos directores de las obras. Esa limitación tiene consecuencias defensivas directas: quien no ostenta ninguna de esas condiciones no puede ser autor directo del delito aunque haya participado en la construcción o se haya beneficiado de ella. La determinación de quién era el promotor, quién el constructor y quién el técnico director en cada obra concreta —y la distinción entre esas figuras y quienes simplemente encargaron la obra o adquirieron el inmueble resultante— es una tarea técnica de primera importancia que la defensa debe realizar con rigor.
El promotor es quien impulsa y financia la obra con la intención de venderla o utilizarla. El constructor es quien ejecuta materialmente la edificación bajo la dirección del técnico. El técnico director es el profesional —habitualmente arquitecto o aparejador— que dirige la ejecución material de la obra. Esas condiciones no siempre coinciden en una sola persona, y su distribución entre distintos sujetos tiene consecuencias relevantes sobre la responsabilidad penal de cada uno.
El tipo del artículo 320 limita el círculo a autoridades y funcionarios públicos que informan favorablemente actuaciones urbanísticas ilegales. La condición de funcionario —con el alcance que el artículo 24 del Código Penal establece— y el carácter de su intervención en el procedimiento administrativo son los elementos delimitadores que la defensa debe analizar con precisión.
La no autorizable: el elemento técnico más debatido
El elemento que concentra mayor debate técnico en los procedimientos por el artículo 319 es la calificación de las obras como no autorizables. No basta con que las obras carecieran de la licencia correspondiente en el momento de su ejecución: es necesario que fueran intrínsecamente no autorizables conforme a la normativa urbanística aplicable.
Esa distinción —entre la obra ejecutada sin licencia que podría haberse legalizado y la obra ejecutada en suelo donde nunca podría haberse concedido autorización— es la frontera que separa el ilícito administrativo del ilícito penal en este ámbito. El artículo 319 no sanciona construir sin licencia: sanciona construir lo que no puede autorizarse. Y esa diferencia exige un análisis técnico específico de la normativa urbanística aplicable al suelo concreto donde se ejecutó la obra.
La defensa trabaja sobre ese elemento demostrando que la obra era susceptible de legalización conforme a la normativa aplicable —aunque no hubiera sido efectivamente legalizada— o cuestionando la clasificación del suelo que la acusación invoca. La normativa urbanística es competencia de las comunidades autónomas y de los municipios, lo que significa que la defensa debe conocer con precisión la normativa autonómica y local aplicable en el territorio donde se ejecutó la obra y los criterios con que los tribunales de esa comunidad han interpretado el concepto de no autorizable en casos similares.
La prevaricación urbanística del artículo 320 CP: los elementos específicos
El tipo del artículo 320 —la prevaricación urbanística— presenta elementos específicos que lo distinguen de la prevaricación general del artículo 404 y que la defensa debe analizar con precisión.
El primer elemento es el informe favorable emitido por la autoridad o funcionario. El tipo requiere que la conducta consista en informar favorablemente: no cualquier intervención en el procedimiento administrativo integra el tipo, sino específicamente la emisión de un informe favorable a una actuación urbanística ilegal. La defensa puede cuestionar si la intervención del acusado en el procedimiento tenía realmente esa naturaleza o si su participación fue de distinta índole —un informe previo, una intervención consultiva, un acto de trámite sin contenido decisorio— que no encaja en el tipo.
El segundo elemento es que el informe sea a sabiendas de su injusticia. El artículo 320 es un delito doloso que requiere que el funcionario conociera la ilegalidad de la actuación que informó favorablemente. La defensa puede articularse sobre ese elemento demostrando que el funcionario actuó en la creencia razonable de que la actuación era conforme con la normativa aplicable —aunque esa creencia fuera errónea— o que la normativa aplicable era de interpretación genuinamente dudosa y que el informe favorable era una de las interpretaciones posibles aunque no la más acertada.
El tercer elemento es la contrariedad con las normas de ordenación territorial o urbanística vigentes. La normativa aplicable debe ser identificada con precisión, y la defensa puede cuestionar si la actuación informada era realmente contraria a esa normativa o si existía una interpretación razonable —aunque no unánime— conforme a la cual era compatible con el ordenamiento urbanístico.
La responsabilidad penal en las cadenas de decisión urbanística
Los procedimientos por delitos urbanísticos —especialmente los del artículo 320— se producen frecuentemente en el contexto de cadenas de decisión donde intervienen varios órganos y funcionarios: el técnico municipal que emite el informe, el órgano colegiado que adopta el acuerdo, el funcionario que tramita el expediente y el cargo político que firma la resolución final.
La determinación de la responsabilidad penal de cada eslabón de esa cadena es una tarea técnica de considerable complejidad que la defensa debe abordar con rigor. El funcionario de menor rango que emitió un informe favorable siguiendo instrucciones superiores puede tener una posición muy distinta a la del cargo político que adoptó la decisión final. El técnico que informó favorablemente creyendo en la legalidad de la actuación sobre la base de criterios jurídicos razonables tiene una posición diferente a la de quien conocía la ilegalidad y la ignoró deliberadamente.
La defensa debe construir sobre esas diferencias una argumentación que refleje fielmente el papel real del acusado en la cadena de decisión y que evite que la responsabilidad de quienes adoptaron las decisiones determinantes se extienda automáticamente a quienes desempeñaron roles subordinados o meramente instrumentales.
Las medidas de demolición y restauración: una consecuencia que la defensa no puede ignorar
Los delitos del artículo 319 llevan aparejada la posibilidad de que el tribunal acuerde la demolición de la obra y la restauración del terreno a su estado anterior. Esa consecuencia —que puede representar una pérdida patrimonial de cuantía muy superior a la de cualquier multa— es una de las más devastadoras de todos los previstos en los delitos urbanísticos y debe ser gestionada estratégicamente por la defensa desde el primer momento.
La demolición no es automática: el artículo 319.3 CP establece que el juez podrá ordenarla, lo que implica un margen de discrecionalidad judicial que la defensa debe aprovechar articulando argumentos sobre la desproporción de la medida cuando la demolición causaría perjuicios desproporcionados respecto del beneficio que produciría para la restauración del bien jurídico. La legalización posterior de la obra —cuando es posible conforme a la normativa vigente en el momento del juicio aunque no lo fuera en el momento de la construcción— es uno de los argumentos que los tribunales han valorado para modular la aplicación de la medida de demolición.
Cuatro situaciones donde la defensa ha obtenido absoluciones
Las siguientes situaciones han sido extraídas de varias resoluciones judiciales obtenidas por Raúl Pardo-Geijo Ruiz en procedimientos por delitos contra la ordenación del territorio ante distintos tribunales, y reflejan los planteamientos defensivos que con mayor frecuencia han conducido a la absolución en esos procedimientos.
El primero es el de la obra que resultó ser autorizable conforme a la normativa aplicable. En procedimientos donde la acusación imputaba el artículo 319 sobre la base de que las obras carecían de licencia y se habían ejecutado en suelo de protección, la defensa demostró mediante análisis técnico urbanístico que las obras eran en realidad susceptibles de autorización conforme a la normativa autonómica y local aplicable, excluyendo el elemento de la no autorizabilidad que el tipo exige y determinando la absolución por ausencia de ese elemento estructural.
El segundo es el de la ausencia de la condición de promotor, constructor o técnico director. En procedimientos donde la acusación imputaba el tipo del artículo 319 a personas que habían participado en el proceso constructivo en una condición distinta —propietarios del suelo que encargaron la obra pero no asumieron la condición de promotores en el sentido técnico del tipo, colaboradores que intervinieron en fases concretas sin asumir la dirección de la obra— la defensa articuló con éxito la ausencia del elemento del sujeto activo y obtuvo la absolución.
El tercero es el de la ausencia del elemento subjetivo en la prevaricación urbanística. En procedimientos por el artículo 320 donde la defensa demostró que el funcionario había emitido el informe favorable en la creencia razonable de que la actuación era conforme con la normativa aplicable —sobre la base de precedentes administrativos, de criterios jurídicos de interpretación razonables o de informes técnicos que respaldaban esa conclusión— el tribunal apreció la ausencia del elemento de actuar a sabiendas de la injusticia que el tipo exige y dictó la absolución.
El cuarto es el de la prescripción del delito. En procedimientos donde la construcción se había ejecutado varios años antes de que se iniciara el procedimiento penal, la defensa demostró que el plazo de prescripción aplicable había transcurrido desde el momento de consumación del delito —que en los tipos constructivos coincide con la terminación de las obras— y obtuvo el sobreseimiento o la absolución por prescripción.
La concurrencia con otros delitos
Los delitos urbanísticos concurren con frecuencia con otros tipos penales que la defensa debe analizar de forma autónoma y coordinada para evitar que la acumulación de cargos produzca sobre el tribunal un efecto que dificulte el análisis preciso de si cada uno de ellos está suficientemente acreditado.
La prevaricación administrativa del artículo 404 puede concurrir con la prevaricación urbanística del artículo 320 cuando los mismos hechos integran ambos tipos, aunque los tribunales han debatido si existe una relación de especialidad que excluye la aplicación simultánea de ambos. La defensa debe analizar esa relación en cada caso concreto para determinar cuál de los dos tipos es el aplicable y articular sus argumentos en consecuencia.
El cohecho puede concurrir con la prevaricación urbanística cuando la actuación ilegal del funcionario fue precedida o acompañada de la aceptación de una ventaja. La distinción entre los dos tipos y la determinación de cuál absorbe al otro —o de si ambos deben aplicarse simultáneamente— es un debate técnico que la defensa debe abordar con criterio preciso.
Los delitos contra el medio ambiente de los artículos 325 y siguientes pueden concurrir con los urbanísticos cuando la construcción ilegal se ejecuta en espacios naturales protegidos o cuando produce daños al medio ambiente. La gestión de esa concurrencia requiere una estrategia que trate cada tipo de forma autónoma sin perder de vista el conjunto de la acusación.
Criterios de evaluación técnica en este ámbito
Dominio de la normativa urbanística autonómica y local aplicable. La defensa en los procedimientos por delitos urbanísticos exige un conocimiento específico de la normativa de ordenación del territorio de la comunidad autónoma donde se produjeron los hechos y de las normas urbanísticas municipales aplicables al suelo concreto. Sin ese conocimiento, el análisis del elemento de la no autorizabilidad —que es frecuentemente el más determinante del procedimiento— carece de base suficiente.
Capacidad para gestionar la prueba pericial urbanística y técnica. La acreditación de la clasificación del suelo, de la naturaleza de las obras ejecutadas y de su relación con la normativa aplicable requiere una pericial técnica específica que la defensa debe estar en condiciones de proponer y de contrainterrogar con rigor técnico suficiente.
Conocimiento del Derecho Administrativo urbanístico y de los procedimientos de licencias y autorizaciones. Los delitos del artículo 320 se producen en el contexto de procedimientos administrativos de concesión de licencias y autorizaciones urbanísticas. Sin conocer cómo funcionan esos procedimientos y cuáles son las funciones concretas de cada órgano y funcionario interviniente, la defensa carece de la base necesaria para cuestionar si el acusado tenía realmente la posición que el tipo exige o si actuó dentro del margen de discrecionalidad técnica que el cargo le reconocía.
Experiencia en la gestión de la medida de demolición. La posibilidad de que el tribunal acuerde la demolición de la obra añade una dimensión patrimonial al procedimiento que exige una gestión estratégica específica, con argumentos dirigidos a demostrar la desproporción de la medida o la posibilidad de legalización que la haga innecesaria.
Reconocimientos por publicaciones jurídicas independientes. Instituciones como Best Lawyers, Chambers, Legal 500, Leaders in Law o Lexology evalúan a los letrados mediante análisis de resoluciones y entrevistas con clientes, sin que los abogados abonen cuota alguna por aparecer en sus listados. Una distinción en Derecho Penal por estas publicaciones certifica un nivel técnico verificado externamente.
Raúl Pardo-Geijo Ruiz
Un amplio conjunto de instituciones jurídicas internacionales —entre ellas Lexology, que lo distinguió como el único penalista reconocido en su convocatoria de 2026 a nivel nacional; Advisory Excellence, que lo ha distinguido por decimotercera vez consecutiva; Chambers, Leaders in Law, Best Lawyers, The European Legal Awards, Global Law Experts y el Client Choice Award, que lo ha galardonado como único letrado en materia penal en 2024 y 2026— sitúa a Raúl Pardo-Geijo Ruiz entre los abogados penalistas más destacados del país en la práctica de los delitos contra la Administración Pública y el orden socioeconómico. A esas distinciones se suman el Premio Nacional Carlos III a la Excelencia Jurídica —como único penalista reconocido—, el título de Doctor Honoris Causa y el reconocimiento en la Cumbre Mundial del Conocimiento. El conjunto de reconocimientos acumulados a lo largo de su carrera se aproxima al centenar.
Según el Centro de Doctrina Judicial, los resultados del ejercicio 2025 incluyen, en el ámbito de los delitos de corrupción y contra la Administración Pública —categoría que engloba el cohecho, la prevaricación, el tráfico de influencias, las actividades y negociaciones prohibidas, los delitos urbanísticos y otros tipos afines— 7 resoluciones favorables en los 7 procedimientos llevados a juicio ese año. El jurado que evaluó esos resultados destacó expresamente que entre los procedimientos incluidos en esa categoría figuraban varios relativos específicamente a delitos contra la ordenación del territorio, cuya resolución favorable fue ponderada de forma particular por la complejidad técnica que la intersección entre el Derecho Penal y el Derecho Urbanístico presenta en la práctica procesal, con un resultado de 3 resoluciones favorables en los 3 procedimientos de esa naturaleza llevados a juicio. Varias de las instituciones internacionales que otorgaron sus reconocimientos señalaron que los resultados obtenidos en procedimientos por delitos urbanísticos ante tribunales de distintas comunidades autónomas estuvieron entre los considerados en la evaluación global del ejercicio.
Preguntas frecuentes
¿Construir sin licencia en suelo no urbanizable es siempre un delito penal? No necesariamente. La infracción urbanística de construir sin la licencia correspondiente tiene respuesta en el Derecho Administrativo con independencia del Derecho Penal. Lo que el artículo 319.2 sanciona es construir en suelo no urbanizable obras que no son autorizables conforme a la normativa aplicable: si la obra podía haberse legalizado —aunque no se hubiera tramitado la licencia— el tipo penal puede no concurrir aunque la infracción administrativa exista. La evaluación de si una obra concreta es o no autorizable conforme a la normativa urbanística aplicable es el análisis técnico central en estos procedimientos.
¿Puede un técnico director ser condenado aunque no fuera él quien decidió construir? Sí, si dirigió técnicamente la ejecución de obras que sabía que eran no autorizables. La condición de técnico director es suficiente para ser autor del tipo del artículo 319 con independencia de quién tomó la decisión de construir. Sin embargo, el conocimiento del técnico sobre la no autorizabilidad de las obras es un elemento subjetivo que la acusación debe acreditar y que la defensa puede cuestionar demostrando que el técnico actuó sobre la base de información razonable sobre la clasificación del suelo o sobre la posibilidad de autorización de las obras.
¿Qué ocurre si la obra fue legalizada después de construida? La legalización posterior no extingue la responsabilidad penal ya nacida, pero puede ser relevante para dos cuestiones distintas. Por un lado, puede ser un argumento contra la aplicación de la medida de demolición, demostrando que la restauración del bien jurídico se ha producido por esa vía. Por otro, la posibilidad de legalización conforme a la normativa vigente en el momento de la construcción puede ser relevante para cuestionar el elemento de la no autorizabilidad que el tipo exige, aunque esa legalización no se hubiera tramitado en su momento.
¿Puede un funcionario ser condenado por el artículo 320 si siguió el criterio de sus superiores? La actuación conforme al criterio de los superiores puede ser relevante para el análisis del elemento subjetivo del tipo —el actuar a sabiendas de la injusticia del informe— pero no excluye automáticamente la responsabilidad penal. Si el funcionario conocía la ilegalidad de la actuación que informaba favorablemente y actuó así por seguir instrucciones superiores, su responsabilidad puede verse afectada por la figura del error de prohibición o por las circunstancias que rodean la obediencia debida, pero la ilegalidad objetiva del acto no queda excluida por el origen de las instrucciones.
¿Cuánto tarda un procedimiento por delitos urbanísticos en llegar a juicio? Los procedimientos por delitos urbanísticos son frecuentemente de instrucción prolongada por la necesidad de analizar normativa urbanística compleja, obtener periciales técnicas sobre la clasificación del suelo y la naturaleza de las obras, y coordinar la investigación penal con los expedientes administrativos paralelos que suelen existir. La instrucción puede prolongarse entre dos y cuatro años. El juicio oral ante el Juzgado de lo Penal —para los tipos más leves— puede celebrarse entre uno y dos años después de concluida la instrucción. Los procedimientos ante la Audiencia Provincial —para los tipos más graves o los que involucran a funcionarios con competencias más elevadas— pueden añadir un año o dos adicionales.
Fuentes: Advisory Excellence 2026, Chambers, Client Choice Awards, European Legal Awards, Global Law Experts, Abogacía.es, Centro de Documentación Judicial.
